水府庙库区文旅发展的困惑与突围——湖南高质量发展怎么看怎么干之十

要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。

——习近平总书记在2018年4月召开的深入推动长江经济带发展座谈会上强调

蓝天白云下的水府庙水库，水清岸绿景色美。 通讯员 摄

华声在线全媒体记者 刘涛 杨兴东 曹辉 王礼生 沈德良

调研主题

草木植成，国之富也。党的二十大报告强调：“必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。”

前不久，十二届省委理论学习中心组学习浙江“千万工程”经验案例。省委主要领导在讲话中指出，加快美丽湖南建设，持续深化中央环保督察和长江经济带生态环境警示片反馈问题整改，打通“绿水青山就是金山银山”的转化通道，推动生态优势转化为发展胜势。

吃生态旅游饭，走绿色发展路。解剖水府庙库区文旅发展的困惑与突围路径，有助于为更多同类地区以文旅产业发展赋能乡村振兴，深入践行“两山”理论提供有益借鉴。

湘乡水府旅游区，游船行驶在绿水盈盈的湖面之上，如诗如画。 华声在线全媒体记者 李健 摄

调研样本

1 天下水府 人间瑶池

“天下水府，人间瑶池。”水府庙水库，曾名溪口水库，系涟水河上筑坝而成，因沿岸有明代兴建的水府庙而得名。湘潭湘乡市和娄底双峰县、娄星区三地环绕这块自然瑰宝。库区距长沙、株洲、衡阳、邵阳、益阳等地车程均在2小时以内，辐射人口达4000万;沪昆高铁、湘黔铁路以及沪昆、长韶娄、娄新等多条高速公路穿库区而过。

走进水府庙库区，工作人员向记者自信而骄傲地介绍，“整个水府庙水库，相当于约8个杭州西湖”。水库拥有50.5平方公里水域面积、431公里库岸线、100多个库湾，34个岛屿点缀其间。区内有多处国家级、省级文物古迹，本世纪初发现的宋窑遗址填补了南方无宋窑的历史空白。区域内“红色”“古色”“绿色”旅游资源交相辉映。

发展文旅产业，湘乡市“起了个大早”。2006年，当地政府便引进投资方，着力打造水府旅游区。2014年12月，水府旅游区被评为国家4A级景区。据介绍，2012年至2016年间，水府庙旅游表现强劲，最高峰一年游客量达40万人次;仅景区内游船快艇、户外拓展等体验类项目收入就达800多万元。

与湘乡隔水相望的双峰县杏子铺镇同样走上了发展文旅的道路，当地农民开农家乐、办民宿。2015年，当地引进双峰县水府庙生态旅游开发有限责任公司，投入6000多万元，打造涟水漂流、观光游船快艇、溪栖小岛等项目。2021年，当地又引进龙腾水府旅游开发有限公司，建设了轻奢营地、无边泳池、水上运动基地等项目，进一步丰富了业态。

文旅发展有力推动了库区沿线的脱贫攻坚、乡村振兴。鹅婆山农业生态园、溪口印象特色民宿等项目为两地发展及就业作出贡献;水府火焙鱼、湘乡水府茶等农特产品也因旅游而远销。据统计，库区及沿线泛旅游从业人员超6000人。相关交通基础设施的建设与改善，为库区10万群众出行、务工、个体经营和农旅企业发展提供了便利。

2014年12月，湘潭、娄底两市携手创建的水府庙国家湿地公园通过验收，为水府庙库区增添一张“国家级”名片。

乘船游览，湖风带着清爽扑面而来。“以前水体腥臭，坐船经过非常难受。”水府旅游区事务中心主任熊柱广介绍说，“十三五”期间，两市对水府庙库区环境进行了持续治理，水库内所有养鱼网箱、拦库被取缔，渔民“洗脚上岸”;采砂场永久关闭、沿库工业污染企业关停搬离……绿水青山焕新颜，水库水质从原来Ⅳ类到现在长期稳定在Ⅱ类，先后发现了娃娃鱼、桃花水母等珍稀水生物。库区群众生活环境明显改善，涌现了一批美丽乡村，为水府庙的旅游开发奠定了生态优势。

2 哪些项目可以搞，没人给答案

习近平总书记2016年2月视察江西时强调，“做好治山理水、显山露水的文章，走出一条经济发展和生态文明水平提高相辅相成、相得益彰的路子”。

既要“绿”，又要富，成为绿色发展的全面追求。水府庙库区周边群众，多为库区移民。水库建成蓄水后，大家响应政府号召“移民上岸”、就地安置;前些年，又退出网箱养鱼，为水府庙库区生态保护作出贡献。抓好库区文旅产业发展，赋能乡村振兴，有助于为库区移民寻找新的出路。

然而，生态优势不会自动转化为发展胜势。就在人们以为库区必将迎来大发展的时候，“人间瑶池”的生态旅游却冷寂了下来。从2009年至2015年，水府庙库区先后制定了水府旅游区、水府示范区、水府庙国家湿地公园3套规划。“旅游区的规划2020年已经到期，目前执行的是国家湿地公园的规划。”熊柱广介绍，“3套规划时间不同，套在一起，之前计划的文旅项目都无法落地。”

国家林业和草原局2022年7月印发的《国家湿地公园管理办法》规定：国家湿地公园内禁止从事房地产、度假村等任何不符合主体功能定位的建设项目和开发活动。自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局2022年8月联合颁布的《关于加强生态保护红线管理的通知(试行)》则规定：允许不破坏生态功能的适度参观旅游、科普宣教及符合相关规划的配套性服务设施和相关的必要公共设施建设及维护。仅相隔一个多月的两份文件，着实让人有些犯难。

水府旅游区事务中心向记者提供的水府庙国家湿地公园总体规划图显示：公园分为水库、保育区、恢复重建区、合理利用区。事务中心介绍，合理利用区和水面可以开展生态旅游。“但什么是生态旅游?哪些项目可以搞?我们咨询了相关部门，但没有哪个部门能给我们答案。”

水府旅游区事务中心副主任罗晴告诉记者，毛田镇天门山村想开展水上休闲项目，不知道能不能审批，也不知道找哪个部门审批。他透露，创建湿地公园后，旅游区再没有搞过永久性建设了。

新的没来，旧的却在撤离。原有的10多个旅游项目中除了游船和酒店，其他全部停掉了，湘乡市2006年最早引进的水府庙旅游投资有限公司于2016年退出了经营。该市拟将收回的资源打包给另一家公司开发，但因这家公司出现变故而落空。

此后，游客量从最高峰的40万人次一路下滑到近几年的五六万人次。2020年和2021年各亏200多万元，去年因为搞了两场活动，才只亏了49万元。今年上半年收入只有20多万元。

“想开展皮划艇项目，我们找了一圈下来，没有一个部门敢给我们审批。”7月13日，在双峰杏子铺镇召开的座谈会上，相关企业说出了他们的困惑。参会的各部门代表也很无奈。“也不能怪他们，政策文件的清单里确实没有这些项目，能不能搞他们也拿不准。”龙腾水府负责人李志鹏说，“万一出了问题要追责，他们也担负不起。”

“如果在创建国家湿地公园前，能够进行更充分的实地调研，作出更科学、长远的规划，也许就不会像今天这样了。”有人道出了这个原因。同样是国家湿地公园，长沙洋湖国家湿地公园一片繁荣景象，人与自然和谐共生。洋湖湿地项目部经理李特用介绍，他们在2016年申报国家湿地公园前，就已经做好规划，“哪里保留湿地、哪里用于建设、建什么东西，在申报前基本都已规划好。”

3 在管理、开发、运营一肩挑中艰难前行

开发水府庙库区文旅产业，湘乡还有一本难念的经。

在原来的企业退出经营后，当时管理机构水府示范区筹委会决定，由水府投资建设开发有限公司融资收回七大人文景点进行统一开发建设，开启了长达5年的水府庙水库综合治理工程。2017年，水府示范区筹委会分开成水府旅游区管委会和水府投资建设开发有限公司。2019年，水府投及其资产并入现湘乡市城乡建设发展集团，并委托水府旅游区管委会负责景区运营。此时，水府旅游区管委会便承担起了景区管理、开发、运营工作。2021年，水府旅游区管委会因程序不完整未得到批复，遂成立湘乡水府旅游区事务中心(加挂湘乡市水府庙国家湿地自然公园管理处的牌子)，属于湘乡市正科级事业单位，依然承担景区管理、开发和运营工作。

对此，熊柱广很头疼，“我们目前的机制对发展旅游而言是个很大的问题，事业单位不能搞经营，不能搞投融资”。他表示，事务中心搞旅游既没有人力、财力，也没有能力、动力。“我们没有专业人才，缺乏市场思维，也没有开发旅游的资金。”

尽管如此，事务中心还是“面对现实”尽力履职，这两年连续举办了音乐节、灯光节、泼水节等活动，水府旅游区的人气有所回升。

但这不是长久之计。湘乡水府旅游区目前除了游船，基本没有其他旅游产品。2016年以来，旅游建设和开发也没有取得实质性进展。

水库对岸的双峰杏子铺镇文旅资源，由双峰县水府庙生态旅游开发有限责任公司和龙腾水府旅游开发有限公司共同开发。同样，由于建设用地无法确权、未来不确定性因素较多，导致这两家企业不敢加大投入，其他企业也在观望。

调研中，两地都提到，目前文旅赋能乡村振兴成效与预期有差距，景区人流量少、人气不旺，真正受益的村级组织和群众不多。“很多以前的渔民‘上岸’后，只能选择外出务工。”双峰县水府庙生态旅游开发有限责任公司负责人之一刘锡忠就是一位“上岸”的渔民，他直言“以前网箱养鱼收入比现在做旅游高得多”。

进，前路茫然;退，老路不通。

4 守“绿”换“金”是一道必答题

习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，“以高品质生态环境支撑高质量发展，加快推进人与自然和谐共生的现代化”。推动绿水青山与金山银山的双向转化，已经成为一道必答题。

据悉，水府庙库区目前所执行的国家湿地公园规划将于2025年到期，两地人们都在思索：如何既守住生态保护红线，又找到绿水青山与金山银山的双向转化路径?

“前期要进行更充分的调研，哪些地方保护?哪些地方可以开发?哪些地方可以让老百姓盖房?生态要保护，民生也要保障。”两地基层干部都非常关心辖区内百姓的福祉。

“针对双峰、湘乡水府旅游区旅游开发用地问题进行调研，努力破解旅游开发用地瓶颈。”两地文旅企业也提出了进一步发展的迫切需求。

双峰县提出，希望省级层面以打造国家级旅游度假区为目标，高标准统一规划，明确水府旅游区双峰和湘乡两个区域各自功能定位和发展业态。另外，为促进两地协同发展，修建一条环水府庙库区的高标准旅游公路，打造湘乡水府旅游区直达双峰水府庙生态旅游度假村的快捷通道。

目前，湘乡市已计划在今年先创建省级旅游度假区。时任水府庙旅游投资有限公司负责人谭暑洸表示，旅游开发一定要让农民受益，“尽量减少对农民的负面影响，凡是农民能做的都不要去抢;尽量分享发展成果，把旅游做起来，增加农民财产性收入”。

“无论是调规还是旅游规划，都希望省级层面给我们提供更有力的支持，这样才能搞好。”在记者调研过程中，两地人们表达了共同心声。

省文化和旅游厅资源开发和全域旅游推进处负责人刘禹告诉记者，两地首先要明确未来发展定位，“如果是国家湿地公园，就需要找省林业局、省生态环境厅、省自然资源厅统一规划;如果定位旅游度假区，就可以找文旅厅来统筹，我们可以把其他部门请过来，一起协调”。

水府旅游区事务中心期盼改变管理权、开发权、运营权不分的状况，实施三权分离。他们计划成立水府投资公司，将旅游资源的开发权、经营权，放到这家公司运作，事务中心则转换成水府庙国家湿地公园管理处，履行湿地管理职责，并为企业做好服务。罗晴说：“我们做好生态环境保护工作，企业做好旅游规划和开发，这样才能实现高质量发展。”

尽管遇到种种困难，但大家都看好水府庙库区的发展前景。湘乡市鲸鱼岛生态农业有限公司从2008年租赁溪口渔场400亩土地后，就一直在坚守，自2021年开始打造的水府湿地生态博览园已具雏形，“入岛道路太窄，拓宽计划已立项，只要新路一通，我们的建设就可加速推进。”公司总经理刘煌阳说。“虽然过去养鱼赚钱一些，但水府庙搞旅游是必须走的路，我相信以后会越来越好!”从近期开园的溪栖小岛上走下来的刘锡忠对未来充满信心。

调研启示

打通“绿水青山就是金山银山”的转化通道

刘建平

水府庙有水府旅游区、水府示范区、国家湿地公园三块招牌，如何以高品质生态环境支撑高质量发展，加快推进人与自然和谐共生?

提高站位。作为国家湿地公园，水府庙库区的站位就是以习近平生态文明思想为根本遵循，按照全国生态环境保护大会的部署要求，正确处理高质量发展和高水平保护等“五对重大关系”，统筹各领域资源，汇聚各方面力量，打好法治、市场、科技、政策“组合拳”，以更宽视野、更大力度整体谋划和推进库区生态保护，打通“绿水青山就是金山银山”的转化通道。

科学谋划。浙江有千岛湖、西溪湿地，湖南有东江湖、洋湖湿地，这都是打通绿水青山与金山银山转化通道的样本，值得我们学习借鉴。水府庙库区应当要在守牢生态保护红线、底线的前提下，依据功能分区，做到科学合理调规，明晰哪些属于湿地保护、哪里可以用于文旅产业建设，不能大而化之、简而化之。

开发产品。国家湿地公园内禁止从事任何不符合主体功能定位的建设项目和开发活动。那么就要根据功能定位，重点开发生态旅游、科普文化、观光体验等特色产品。必须充分挖掘文化内涵，按照一村一品的要求，建设美丽乡村，走内涵发展之路。必须精细化设计旅游线路，与周边韶山、东山书院、黄公略故居、陈赓故居、富厚堂等人文景观有机结合，形成特色旅游线路。注重“红色”“绿色”“古色”等产品的融合，增强参与性、体验性、文化性，提升旅游产品品质。

(作者系中国旅游研究院红色旅游研究基地首席专家，湘潭大学商学院教授，博士生导师)